Привид децентралізації. Київ не хоче втрачати контроль над регіонами

Деталі майбутньої децентралізації, які з’явилися в ЗМІ, підсилюють підозру, що центр з регіонами ділитися владою не збирається.

Прийняти зміни до Конституції депутати повинні до кінця сесії, тобто до 15 липня. Часу залишилося менше місяця, а остаточного документа поки що немає, хоча обговорення поправок почалося рік тому, пише Дмитро Москаленко у №24 журналу Корреспондент від 19 червня 2015 року.

З того часу в публічну площину просочувалися лише невеликі дози інформації про зміст реформи. У певний момент навіть заговорили про те, що найближчим часом прийняти її не встигнуть: не вкладаються в терміни.

Процес прискорився лише після тиску ззовні. Другі мінські угоди прямо передбачають завершення конституційної реформи до кінця року. У відносно стислі терміни при Адміністрації Президента була створена конституційна комісія, оперативно запрацювали підгрупи.

З наближенням дати закінчення поточної сесії все частіше стали з'являтися деталі змін, що готуються. Однак багато з них ставлять під сумнів ключову тезу про те, що, незважаючи на обіцяний перерозподіл повноважень на користь регіонів, повноваження центру менше не стають.

Привид сепаратизму

Президент України під час прес-конференції заявив, що не збирається відмовлятися від права суворого контролю над діяльністю місцевих рад. В принципі такого права у нього немає і на цей час, але ідея спливла практично відразу, й, очевидно, главі держави вона припала до душі.

Петро Порошенко озвучив і головний аргумент на користь таких повноважень Президента – вже звичне «в країні війна». За логікою українського лідера, загроза існує тому, що депутати місцевих рад, які отримають більше самостійності, стануть розігрувати карту сепаратизму, зазіхаючи на цілісність країни.

«Повинна посилитися контрольна функція щодо виконання Конституції, щоб жодне рішення на виконкомі вільно або швидкоплинно не зачіпало питання державного устрою, територіальної цілісності, національної безпеки. На випадок, якщо органи місцевого самоврядування будуть помічені в порушенні Конституції і закону, держава повинна залишити за собою право аж до розпуску цього органу місцевого самоврядування та оголошення дострокових виборів. Я на цьому наполягатиму, ніяких компромісів з цього приводу не буде», – сказав Президент.

При цьому про підстави для розпуску не сказано жодного слова.

Поки що єдиним високопосадовим політиком, який розкритикував цю ініціативу, став Віктор Балога, неформальний регіональний лідер Закарпаття та колишній глава Секретаріату президента Віктора Ющенка.

«Про такі повноваження не міг мріяти навіть Віктор Янукович. Тільки уявіть собі, що було б під час Майдану з місцевими радами західних областей, якби попередній президент мав таку можливість. Я не кажу вже про те, що з такими речами в Мукачеві [скандальні вибори мера міста у 2004 році, що супроводжувалися порушеннями і втручанням центральної влади] і в Одесі [вибори мера в 1998-му, що викликали пряме втручання президента] свого часу грався Леонід Кучма», – емоційно відреагував екс-губернатор у Facebook.

Зараз у законі про місцеве самоврядування чітко прописано: держконтроль над діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі та в межах встановлених повноважень.

Розпускати ж місцеві ради і припиняти повноваження міського голови може поки що тільки Верховна Рада. Для цього є лише дві підстави: якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції, ігноруючи вимоги компетентних органів, а також якщо сесії не проводяться у встановлені законом терміни без поважних причин або рада ігнорує покладені на неї зобов'язання, тобто просто не працює.

Органи місцевого самоврядування теж мають право на звернення до судів з проханням визнати незаконними акти місцевих органів виконавчої влади. А районний та обласна ради можуть домагатися відставки голів адміністрацій шляхом винесення недовіри, на підставі чого Президент приймає рішення про його долю. У разі підтримки двома третинами голосів відставка є неминучою. Втім, прецедентів, коли місцеві ради домагалися б зміни губернаторів, не було.

Тепер додаткові повноваження отримує Президент, який може розпускати раду на підставі висновків спеціально передбаченого поправками державного урядника.

Око державне

Другою новиною після президентських заяв стала публікація в пресі проекту змін більш детального, ніж той, що з'явився в червні минулого року.

Одна з головних відмінностей між документами – поява інституту державного урядника, який здійснюватиме виконавчу владу в областях і повітах. У торішньому проекті він іменувався скромніше – представник Президента.

До речі, посада урядника цілком укладається в концепцію відродження в Україні повітів. Саме так називався нижчий чин повітової поліції в Російській імперії. Тільки його повноваження були скоріше правоохоронні, ніж адміністративні, – він перебував у структурі поліцейської варти і мав у підпорядкуванні дрібних виконавців. Повноваження щодо контролю над представницькими органами, зрозуміло, не мав.

Державний урядник, як і представник, залишився підконтрольним Президенту, однак додаткові важелі впливу передбачається надати й Кабінету Міністрів. Пропонується зберегти практику, коли Президент призначає і звільняє за поданням уряду. Кабмін також отримує право скасовувати рішення урядника.

Приклади з політичної історії України змушують запідозрити в такій нормі ту саму бомбу уповільненої дії у відносинах між Президентом і урядом, яка спрацювала двічі – за прем'єрства Віктора Януковича і Юлії Тимошенко, які прагнули обмежити повноваження Президента. Користуючись такими «подвійними» підпорядкуваннями, уряди в момент загострення відносин намагалися блокувати як прийняття актів, так і різні призначення. Втім, Ющенко досить успішно ігнорував ці спроби, викручуючись за допомогою юристів свого секретаріату.

Чи ставить таку мету Президент зараз?

«Є ймовірність того, що подвійне підпорядкування – це прийом, щоб схилити до голосування тих, хто сумнівається», – заявив співрозмовник, близький до фракції Блоку Петра Порошенка.

Крім усього іншого, урядник отримує право здійснювати нагляд над відповідністю актів місцевого самоврядування Конституції і законам України, що без деталізації залишає йому неймовірно широке поле для маневру.

Є ще один момент, який дозволяє главі держави, по суті, ввести пряме правління в регіоні, – у разі розпуску Верховної Ради він призначає тимчасового державного урядника на термін до року, який повною мірою реалізує на території громади виконавчу владу.

Найбільш поширеним поясненням, чому Київ намагається посилитися незважаючи на обіцяну децентралізацію, є його неготовність розлучитися з контролем над фінансами

Найбільш поширеним поясненням, чому Київ намагається посилитися незважаючи на обіцяну децентралізацію, є його неготовність розлучитися з контролем над фінансами.

«Центр все одно намагається утримувати контроль на місцях заради контролю фінансів. Є великі побоювання, що місцеві бюджети будуть розкрадені. Влада максимально не зацікавлена ​​здавати позиції на місцях. Схоже, що правила гри і виборча система залишаться колишніми, але з невеликим «тюнінгом». Це свідчить лише про те, що є тенденція до консервації чинної влади», – вважає політолог Олександра Решмеділова.

За словами експерта, поки це більше нагадує стабілізацію наявного хаосу, ніж наведення довгоочікуваного порядку на місцях.

Подібний спосіб децентралізації є найоптимальнішим в умовах сьогодення, передбачає політолог Іван Лизан.

«З боку Києва як центру перерозподілу ресурсів в унітарній Україні більш ніж розумно провести децентралізацію так, щоб, з одного боку, посилити контроль над регіонами, а з іншого, утримати максимум грошей у державному бюджеті. Простіше кажучи, мета децентралізації – посилення контролю над регіонами і передача їм обов'язків без відповідного грошового забезпечення. Бюджет України занадто швидко стискається, і грошей на всіх у ньому не вистачить, тому Київ жертвує регіонами», – сказав аналітик.

Наскільки серйозно столична влада налаштована на розподіл повноважень, може стати зрозуміло і до голосування щодо поправок. У червні ВР зобов'язана прийняти бюджетну резолюцію, в якій мають бути визначені принципи бюджетної політики на наступний рік. Те, наскільки Київ буде готовий поділитися доходами з громадами, стане важливим сигналом перед голосуванням щодо поправок до Конституції.

***

Цей матеріал опубліковано в № 24 журналу Корреспондент від 19 червня 2015 року. Передрук публікацій журналу Корреспондент у повному обсязі заборонено. З правилами використання матеріалів журналу Корреспондент, опублікованих на сайті Корреспондент.net , можна ознайомитися тут.