Як скріпити Україну. Європейський варіант адмінреформи
В Україні давно назріло питання проведення адмінреформи. Проте як його правильно вирішити.
У перших числах літа Верховна Рада прийняла зміни до Конституції стосовно судоустрою.
З прийнятих змін – два висновки. Перший: вирішена дилема з редагуванням Конституції в умовах війни, пише Кирило Казючіц у №22 журналу Корреспондент від 10 червня 2016 року. Сама по собі Конституція забороняє змінювати себе (ст. 157) – але ж і війна у нас не оголошена, АТО – справа інша. Другий: у Раді, як виявилося, достатньо голосів, щоб приймати такі рішення. Тому розгляд «особливого статусу» не змусить себе чекати – тим більше що на цьому одностайно наполягають і Москва, і Брюссель, і Вашингтон.
Сенс слів
Мінські угоди передбачають проведення конституційної реформи, яка має на меті децентралізацію з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей. Як враховувати ці особливості, не уточнюється.
Неодноразово вже обговорювалося, що, змінюючи закони, ми можемо прийти до такої ситуації, коли Захарченко, Плотницький у компанії польових командирів «ЛДНР» виявляться депутатами Верховної Ради і прийматимуть закони для всієї країни. Угоди передбачають, що питання автономії цих територій буде обговорюватися з їхніми представниками, що лише підсилює наявні побоювання.
І тут напрошується питання, чи повинна Україна взагалі проводити конституційну реформу за «мінськими лекалами»? Надання окремим районам Донбасу спеціального статусу після двох років бойових дій народ сприймає як фактичну поразку.
Але, незважаючи на масове неприйняття «Мінська», повністю відкрутитися, схоже, не вдасться. Західні партнери, які беруть участь у переговорах, тиснуть на українську сторону – треба домовлятися за всяку ціну. При цьому Захід упевнений, що у самій федералізації чи децентралізації немає нічого поганого, питання лише в тому, який сенс вкладається в ці слова.
Директор Центру політичних досліджень Пента Володимир Фесенко зазначає, в Україні є президентський законопроект про децентралізацію. Він був прийнятий у 2015 році в першому читанні і схвалений Конституційним судом. Ні російська сторона, ні сепаратисти не визнають його. «При цьому Захід вважає його виконанням Мінських угод», – каже політолог.
І відразу нове питання, а чому було не прийняти цей законопроект? Тим самим підтвердивши, що ми виконуємо Мінські угоди, проводимо децентралізацію? Передавши тим самим м'яч протилежній команді – нехай тепер вони виконують свою частину «Мінська». У нас же виходить ситуація, за якої Захід критикує Україну, а не Росію.
«Захід, який дуже багато допомагає Україні в частині санкцій, інформаційно-ідеологічної, дипломатичної, фінансової підтримки, все більше посилює свою позицію щодо термінів і порядку врегулювання конфлікту на Донбасі», – зазначає президент Центру соціальних досліджень Софія Андрій Єрмолаєв. На думку експерта, приймати президентський варіант децентралізації вже пізно – час згаяно. «Втрата часу призводить до того, що нові формули стають все більш складними. Те, що було можливо рік тому, вже неможливо зараз», – каже Єрмолаєв. І, на його думку, це чудово розуміє Петро Порошенко.
«Оскільки законопроект про децентралізацію зв'язаний Мінськими угодами, він став заручником неоднозначного ставлення до цих угод в українському суспільстві», – уточнює Фесенко.
Своя гра
Федералізацію (або децентралізацію) Україна могла провести ще до останніх двох кризових років. Навіть більше, повинна була це зробити. В експертному середовищі панує парадоксальне переконання – якби все було грамотно здійснено, децентралізація стала б головною перешкодою на шляху сепаратистів, які відкусили значну частину території.
Причини, за якими цього не сталося, напевно, історичні. У 1991 році Україна створювалася, як незалежна держава, «згори» – Леонід Кравчук підписав Біловезький договір, а парламент проголосив суверенітет. Роль місцевих громад у цьому процесі була малою.
У Конституції, прийнятій у 1996 році, була закріплена жорстка вертикаль державної влади – обласні ради були позбавлені виконкомів, голови обласних і районних адміністрацій стали призначатися президентом. З цієї стрункої схеми було два винятки – Київ, у якому виборний мер автоматично призначався головою КМДА і мав реальну владу в місті (причому Леонід Кучма цей порядок речей визнав не відразу), а також Крим – автономна республіка у складі унітарної держави.
До речі, та маніакальна завзятість, з якою західні політичні кола наполягають на наданні особливого статусу Донбасу у складі України, пояснюється просто – в 90-і роки автономія Криму допомогла утримати його у складі країни. Точно так само треба діяти і з «ЛДНР».
Місцеве самоврядування в Україні весь цей час було швидше фікцією – все вирішував президент і його призначенці на місцях
Як би там не було, але місцеве самоврядування в Україні весь цей час було швидше фікцією – все вирішував президент і його призначенці на місцях. Можливо, така конструкція на певному етапі зберегла тоді країну від управлінського колапсу, але світовому демократичному досвіду вона ніяк не відповідала.
У нульових роках, коли економічна ситуація в країні значно покращилася і злидні перестали бути загрозою самому існуванню держави, а також був накопичений досвід державного управління, питання започаткування в країні нормальної для Європи моделі підняли на найвищий рівень. У 2005 році віце-прем'єр-міністр з адміністративно-територіальної реформи Роман Безсмертний був призначений саме для того, щоб почати реформу, що передбачає передачу повноважень згори вниз. Але реалізувати таку модель за станом на 2005 рік виявилося неможливо. Чому?
Противники децентралізації заявляли тоді, як і зараз, – наша людина до регіонального самоврядування не готова. Владу на місцях захоплять дрібні князьки, і ніякої управи на них не знайдеш.
Федералізація чи революція?
Російський економіст Олександр Аузан одного разу на живому прикладі продемонстрував, з чого починається справжнє місцеве самоврядування і до яких наслідків це приводить. «Губернатор Кіровської області [Росії] Бєлих місцевому самоврядуванню з дірявим бюджетом запропонував, що він дасть 30 копійок з регіонального бюджету, якщо рубль буде зібраний у вигляді самооподаткування. Тобто люди самі скидаються грошима в містах і населених пунктах. Зібрали рублів по 200 з людини, небагато. Результат виявився несподіваним: три керівники місцевих самоврядувань написали прохання про відставку. Тому що люди за ними безперервно ходять і кажуть: «Ти куди вклав мої гроші?» – розповів Аузан на публічній лекції Полит.ру за підсумками своєї поїздки до Кірова у 2009 році.
Ця історія дуже добре ілюструє неспроможність головного міфу навколо самоврядування. Виявляється, навіть у патерналістській й авторитарній Росії люди, заплативши один раз свої гроші, дуже швидко розвинули в собі якості свідомих і вимогливих громадян. Крім того, абсолютно не важливо, федеральний устрій у держави або унітарний – ключовим у функціонуванні буде чинне ефективне самоврядування на найнижчому рівні, на рівні громади.
Адже ми не відкриємо великий секрет, якщо скажемо, що Росія не є істинною федерацією, але не це стало ключовим в експерименті. І ще, першими, хто виявився не готовим і став перешкодою, – це місцеві політичні еліти, ті найдрібніші князьки, на яких тут же і знайшлася управа, як показує експеримент.
Українська практика підтверджує те саме. Виконавчий директор Центру соціально-економічних досліджень CASE Україна Дмитро Боярчук зазначає, що місцева влада в Україні, отримавши останнім часом профіцитні бюджети, не може ефективно цими грошима розпорядитися. «Вони ще не звикли до того, що у них є гроші, вони не знають, як їх освоювати і як ними користуватися», – каже економіст.
Очевидно, що, отримай місцеві бюджети ці гроші у вигляді прямих податків, та з урахуванням улюбленого національного спорту українців – «закликання влади до відповіді на центральній площі», – багатьом би регіональним керівникам уже б було непереливки. Й оберігає їх лише те, що державна бюджетна політика спрямована на приховування оподаткування від громадян. Податки із зарплат віднімає роботодавець, ПДВ включений у кінцеву вартість товарів і послуг, також заховані акцизи і рентні платежі. Ще низку податків платять тільки юридичні особи. До того ж податкові надходження перемішуються в скарбниці, перерозподіляються в Києві.
Експертне співтовариство загалом єдине в питанні, що фінансова самодостатність і самостійність є ключовим фактором в децентралізації влади
Експертне співтовариство загалом єдине в питанні, що фінансова самодостатність і самостійність є ключовим фактором в децентралізації влади. Одночасно з цим експерти наголошують, що бюджетними відносинами ця реформа не закінчується.
«Адміністративна реформа, адміністративно-територіальна реформа – це все частина інституційних реформ, які змінюють модель держави. А чинна інституційна модель держави несе в собі великі вади, вона не здатна вирішувати конфлікти, лише здатна їх створювати», – стверджує Безсмертний – той самий, хто зробив першу спробу децентралізації.
Політик звертає увагу, що, називаючи реформу децентралізацією, ми звужуємо термінологію і звужує зміст.
"Мова повинна йти про перезаснування держави. Те, що у Франції називалося другою, третьою, четвертою республіками", – наголошує Безсмертний.
Можливо, тому що боїмося деяких термінів [федералізація]? «Питання про самоврядування – це не «децентралізація». Цей термін лише виглядає синонімом, але це бюрократичний виверт. Реально реформа самоврядування приводить до реформи в широкому сенсі країни і до формування нового типу держави», – каже Єрмолаєв. Політолог звертає увагу, що мова повинна йти не про механічне перенесення чиновників з центру на місця і перенаправлення бюджетних потоків. «Мова ще про формування культури, повноважень і можливості громадян на місцях».
Що ж ховається за грою словами? Коли реальна влада, включаючи право розпоряджатися частиною ресурсів, перебуває на рівні громад – об'єднань громадян найнижчого рівня – громада стає значнішою і впливовішою, ніж, скажімо, регіональна еліта – чиновники, які керують областю (або навіть містом). При цьому сепаратизм на рівні громади неможливий, навіть абсурдний. Саме тому така децентралізація забезпечує державі дивовижну стабільність. Ця ідея прямо протилежна тій «децентралізації», яка цікава, наприклад, керівникам окупованої частини Донбасу і яка де-факто там уже діє.
Влада і право розподіляти фінансові потоки лежать там на регіональному керівництві. У нинішній ситуації це керівництво зовсім не підкоряється Україні, та й російській стороні підпорядковується не в усьому. Фактично реалізована мрія регіональних еліт про автономію. Але прості люди від цієї автономії нічого не отримують – високі кабінети, можливо, стали ближче, та тільки правди в них все одно не знайти. По суті, це російська модель федералізації на противагу європейській, яка передбачає самостійність громад і здатної стати реальним порятунком для України. Єрмолаєв вважає, що Україні доведеться для впровадження такої ось європейської моделі децентралізації пережити ще одну, «тиху» революцію. І він вважає, що вона вже непомітно почалася з місцевих виборів 2015 року.
Сила протидії
Ось ще цікаве питання: застарілий уже з точки зору Мінського процесу президентський децентралізаційний законопроект чомусь не набув чинності вчасно – тоді, коли він міг врятувати ситуацію. В Україні взагалі жоден проект децентралізації не був реалізований, незважаючи на колосальне значення. Хто і що заважає?
Українські політичні сили не бачать для себе іншого сценарію, крім як пробитися до Києва, отримати владу і зайнятися розподілом ресурсів
Головною протиборчою силою є, на думку політологів, сукупний опір наших еліт. Директор Українського інституту аналізу та менеджменту політики Руслан Бортник вважає, що українські політичні сили не бачать для себе іншого сценарію, крім як пробитися до Києва, отримати владу і зайнятися розподілом ресурсів. «Навіть більше, місцеві еліти завжди розглядали роботу в регіоні лише як сходинку, трамплін для стрибка в столицю», – зазначає політолог. При цьому кожен політик бачить себе президентом у перспективі і протидіє будь-якій спробі обрізати повноваження центральної влади, як потенційно власні.
На думку Єрмолаєва, наявна нині схема була закладена ще під час створення держави. «Непрацездатне самоврядування стало однією з причин краху радянської імперії і є міною і під українською державністю, яка також створювалася згори», – каже він.
Все це видно і за структурою українських політичних сил – вони не пристосовані до самоврядування, як оселедець до випасу на лузі. Наявні партійні структури майже без винятку є вождистськими, а не ідеологічними. Минулі місцеві вибори показали, що навіть партія влади не може знайти собі представників у регіонах, що вже казати про організації менш масштабні і пафосні. Та й неважливі регіональні представники хоча б тому, що питання вирішити можна тільки в столиці.
У разі становлення в Україні дієвого місцевого самоврядування фокус суспільної уваги швидко зміститься з безглуздих блокувань трибуни в Раді на рішення в масштабах громади
У разі становлення в Україні дієвого місцевого самоврядування фокус суспільної уваги швидко зміститься з безглуздих блокувань трибуни в Раді на рішення в масштабах громади, адже саме там підніматимуться такі проблеми, як фінансування дитячих садків або ремонт каналізації.
Волею-неволею у країні зародиться новий прошарок політиків, які будуть зобов'язані демонструвати успіх у вирішенні нагальних проблем. Причому вони будуть існувати не у вакуумі, їм доведеться взаємодіяти з центральною владою і всеукраїнськими партіями (як мінімум представленими в парламенті), але вони за великим рахунком будуть від них незалежні. Навпаки, це старі партії можуть потрапити в залежність від них. І у нових лідерів спокуса поховати стару еліту виявиться великою.
Це ж стосується і більшості нинішніх місцевих еліт, які вміють функціонувати в чинній системі координат, коли вміння домовлятися з центром набагато важливіше виконання потреб своїх співгромадян.
Світовий досвід
Серед прихильників адміністративної реформи розбіжностей про найкращий зразок для реалізації в Україні більше, ніж самих зразків. Це зрозуміло, адже світовий досвід багатий, комбінувати його можна нескінченно, а де два українці – там три гетьмани.
Проте найчастіше за основу пропонується брати польський досвід. З 1 січня 1999 року в Польщі почав діяти новий територіальний устрій – 49 воєводств були об'єднані в 16, створені 315 самоврядних повітів, третім, найбільш низовим рівнем організації стали громади (гміни). Однак метою було не механічне скорочення воєводств – поляки домоглися, щоб значення місцевої громади зросло. Самі польські політики вважають цю адміністративну реформу однією з чотирьох найважливіших, які докорінно змінили країну, поряд з реформами освіти, охорони здоров'я і пенсійною.
Екс-нардеп і політичний експерт Тарас Чорновіл зазначає, що польський досвід йому здається найбільш прийнятним для України, але важливим доповненням, яке нам потрібно, він вважає систему префектів, запозичених із французької досвіду держбудівництва. Префекти будуть фактором стримування від самодурства місцевої влади, вважає Чорновіл.
Безсмертний також називає польський досвід найбільш успішним, але при цьому зазначає, що має власний проект реформи, що враховує історичний досвід управління українськими землями в Російській та Австро-Угорській імперіях. «Просто польські реформи були найпоказовішими, їх часто використовують для ілюстрації», – каже він. При цьому він пропонує прийняти спеціальний статут або статут для окупованих територій – описати в ньому свободи і повноваження місцевої влади, а реалізовувати його в міру того, як будуть здійснюватися кроки з реінтеграції.
Єрмолаєв з приводу польського досвіду сумнівається: надто вже однорідна країна Польща. У нас зовсім інша справа.
Але в одному експерти сходяться – децентралізація неминуча. Навіть більше, вона – запорука виживання держави. Звичайно, ця світла впевненість у тому, що необхідні і корисні для Батьківщини реформи мають відбутися, трохи насторожує. Адже ми неодноразово ставали свідками того, що потрібне, важливе і корисне не впроваджувалося або впроваджувалося в такому вигляді, що вже краще б ніхто нічого і не робив.
Великі очікування, що під соусом децентралізації Порошенко спробує посилити свої повноваження й випередити на повороті політичних опонентів, поставивши їх у в складні умови внаслідок варіанту адміністративної реформи, що ним просувається. До речі, саме за це і критикували його «децентралізаційний» закон. До того ж в умовах війни будь-які ігри, здатні розхитати державу вщент, здаються запаморочливо небезпечними. Втім, в умовах реформ скепсис теж несе користь – допомагає уникнути помилок. Звичайно, за умови, що це конструктивний скепсис.
Що пропонує Президент
Ухвалений торік у першому читанні законопроект про внесення змін до Конституції в частині децентралізації влади багато хто називає занадто обережним і контраверсівним. Безсмертний, автор адмінреформи, що не відбулася, у бесіді з Корреспондентом назвав його половинчастим, інші бачать у цій половинчастості навіть спробу посилити президентську владу, що втратила частину владних повноважень після повернення в дію редакції Конституції 2004 року.
За цим проектом, замість областей, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах, Автономної республіки Крим буде збудовано єдину вертикаль з громад, районів і регіонів. Кількість районів та громад буде різко зменшено. З наявних зараз 490 районів і більш ніж 10 тис. громад будуть сформовані 150 районів і 1.500 громад. Об'єднання пояснюється необхідністю створити економічно ефективні громади і райони, здатні забезпечувати себе і фінансувати інфраструктуру, яка буде передана їм з міністерств і відомств на місця.
Важливим нововведенням будуть префекти, які змінять глав державних адміністрацій, але місцеві ради втратять можливість висловлювати їм недовіру і таким чином домагатися їх відставки. Префекти ж отримають право зупиняти дію актів місцевої влади з мотивів їх неконституційності або невідповідності законодавству з поданням їх на вивчення до суду. Також Президент отримає право припиняти повноваження голів громад, районних та обласних рад і призначати тимчасових уповноважених зі зверненням до Конституційного суду.
І найбільш болючим пунктом є перехідні положення, продиктовані Мінськими угодами. У редакції президентського проекту закону вони окреслюють, що особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом.
***
Цей матеріал опубліковано в №22 журналу Корреспондент від 10 червня 2016 року. Передрук публікацій журналу Корреспондент у повному обсязі заборонено. З правилами використання матеріалів журналу Корреспондент,опублікованих на сайті Корреспондент.net, можна ознайомитися тут.