Корреспондент: Центральне питання. Чи можливо провести децентралізацію влади
Оточення Президента оголосило децентралізацію влади одним з головних завдань нової Верховної Ради. Ця реформа може як законсервувати недоліки системи державного устрою, так і закласти основи для розвитку, пише Дмитро Москаленко у №33 журналу Корреспондент від 22 серпня 2014 року.
Новообраний парламент буде перехідним, а його завданнями стане децентралізація влади і прийняття нової Конституції. Такою новиною ошелешив радник Президента України, народний депутат Микола Томенко.
Адже чинну Верховну Раду було запропоновано переобрати у зв'язку з тим, що вона не встигає за змінами в країні і не реагує на її запити. Від нового парламенту очікують, що на найближчу п'ятирічку він стане цехом щодо законодавчого забезпечення реформ і перетворень.
Тому слова про тимчасовий характер складу ВР, який може бути сформований у жовтні, викликали подив і підняли питання про «загрозу» ще одних виборів в найближчі рік-два.
Конституційною реформою зараз зайнятий винятково Президент Петро Порошенко. Корреспондент раніше детально писав про це (№ 27 від 11 липня, стаття Правила державного руху). Єдиний «робочий» проект змін до Основного закону внесений до парламенту й очікує своєї черги.
У нинішньому вигляді конституційна реформа влаштовує тільки Президента і частину місцевих еліт. Набрати необхідну кількість голосів народних депутатів і витримати процедуру прийняття можна тільки за певних поступок з боку глави держави
Як неодноразово зазначалося, у нинішньому його вигляді документ влаштовує тільки Президента і частину місцевих еліт. Набрати необхідну кількість голосів народних депутатів і витримати процедуру прийняття можна тільки за певних поступок з боку глави держави. Наприклад, у питанні законів про вибори.
Але кожну свою ініціативу Порошенкові доводиться протягати з великими зусиллями, що ставить під сумнів успішність швидкого ухвалення поправок. Правда, все ще може змінитися – швидше за все, за підсумками цих самих багатостраждальних виборів, на яких у пропрезидентських сил є реальний шанс значно збільшити свою присутність у законодавчому органі. Саме тому слова радника глави держави не були залишені без уваги.
Ходять парою
У тому, що Томенко включив в основний порядок денний майбутнього парламенту саме два вищезгадані пункти, нічого дивного немає. Обидва питання зав'язані один на одному. Децентралізація неможлива без конституційних змін, а правити Конституцію й оминути відносини центру і регіонів означає прийняти ще одну половинчату політреформу.
Остання, за якою країна живе в цей час, передбачала реформування Основного закону в два етапи. Перший з них уже проведений – його результатом стала чинна редакція Конституції. Другий стосувався розширення повноважень місцевого самоврядування і мав бути прийнятий ще у 2006 році. Це був дуже «м'який» законопроект, що не містив надзвичайних змін, але навіть його в підсумку відмовилися розглядати, хоча це було частиною пакета домовленостей сторін у ході помаранчевої революції.
Робити замах на основи державного устрою вирішуються, як правило, або амбітні політики, які хочуть залишити слід в історії, або ті, кому вже нічим ризикувати. Практично будь-хто, у кого є шанси переобратися у владу, намагається навіть не коментувати ці питання.
Офіційний і неформальний баланс відносин у регіонах, а також їхні лобістські зв'язки в Києві збудовані настільки міцно, що вони здатні не просто «завалити» будь-які ініціативи з перекроювання системи, а й зіпсувати будь-яку політичну кар'єру
Воно й зрозуміло. 25 областей – це сонм місцевих елітаріїв, які роками освоюють бюджети і ділять посади. Офіційний і неформальний баланс відносин у регіонах, а також їхні лобістські зв'язки в Києві збудовані настільки міцно, що вони здатні не просто «завалити» будь-які ініціативи з перекроювання системи, а й зіпсувати будь-яку політичну кар'єру.
Тому практично завжди, коли мова заходить про адміністративно-територіальну реформу, вона закінчується різноманітними проектами, в тому числі і фантастичними, але ніколи не зачіпає усталений розподіл на області і райони.
Наприклад, Анатолій Гриценко, який рветься в нову Раду, має шанси провести десяток-другий депутатів й узяти участь у переписуванні Основного закону. У 2012 році він подавав законопроект про адміністративно-територіальний устрій. Незважаючи на затребуваність теми, екс-міністр оборони по суті залишав недоторканним «радянський» скелет.
Децентралізація в даному випадку означає лише одне: перекидання повноважень від одного суб'єкта до іншого. В розумінні чинного глави держави і його оточення децентралізація – це ліквідація облдержадміністрацій, постів губернаторів і фактичне усунення від впливу на місцеву владу уряду і депутатів.
Президенту і його представникам на місцях надаються, по суті, надконтрольні функції. При цьому сам державний устрій зачепили тільки косметичні правки – на рівні правових визначень.
По-новому
Аналізуючи варіанти сценаріїв поведінки Порошенка незабаром після обрання, Корреспондент писав у статті Три України (№ 24 від 20 червня), що федералізація або широка децентралізація обіцяє певну вигоду для Президента. Центр міг би «скинути» із себе цілий ряд ресурсомістких функцій, звільнивши їх для інших цілей, в тому числі і для відновлення країни.
Однак за останній рік ідеологічних та інформаційних воєн було спотворено багато смислів та ідей, в тому числі і федералізації. У значної частини виборців вона асоціюється із загрозою територіальної цілісності. Це головна причина, через яку цій ідеї буде складно знайти лобі у владі. Та й сам Порошенко в інавгураційній промові, відчуваючи погляди свого електорату, висловлював негативне ставлення до федералізації.
Ті нечисленні політики, які раніше відкрито її підтримували, тепер відмовчуються, боячись заробити звинувачення в сепаратизмі і зраді – з боку як громадської думки, так і правоохоронних органів.
Таким чином, ідея федеративної України пройшла шлях від В'ячеслава Чорновола з його «союзом історичних земель» до кримінально караної позиції. Пропозиції покійного лідера Народного Руху в частині принципів реорганізації державного устрою були набагато прогресивнішими, ніж багато чого, що виходить зараз з-під пера законодавців. Абсолютно логічно один з батьків-засновників нової держави вважав за необхідне змінити і її структуру, яка формувалася десятиліттями під абсолютно інші політичні, економічні та соціальні цілі, завдання і потреби.
Наявний принцип організації влади несе на собі відбитки різних історичних відрізків часу. Важко повірити, але більшість областей сформовані ще до Великої Вітчизняної війни, в 1932-1939 роках (див. статтю НП обласного масштабу, № 32 від 15 серпня). Жоден з критеріїв, що закладалися в обґрунтування їхнього створення, не може бути визначальним для нинішньої держави. Особливо тієї, яка не збиралася наступати і завойовувати, а переживає деіндустріалізацію. Деякі адміністративні одиниці, по суті, втратили свій первинний сенс і зараз зайняті винятково освоєнням бюджетних коштів.
Розуміння необхідності реформ є у всіх. Проте відсутнє бачення того, як зробити це максимально безболісно для самих реформаторів і головне – як вибрати найбільш адекватну для країни версію перетворень
Розуміння необхідності реформ є у всіх. Інакше це питання не спливало б з такою регулярністю і не провокувало б бурхливі громадські дискусії. Проте відсутнє бачення того, як зробити це максимально безболісно для самих реформаторів і головне – як вибрати найбільш адекватну для країни версію перетворень.
Тут виникає заковика, адже така версія вимагає певного консенсусу в суспільстві щодо того, якою хочуть бачити державу більшість громадян зараз і в майбутньому, а також уявлення про те, куди їй варто розвиватися. Історія з поняттям федералізації свідчить, що така дискусія буде важкою і довгою.
У «перехідної» Ради виникає два шляхи в частині децентралізації. Або перекинути одні й ті самі повноваження з однієї чиновницької кишені в іншу – при цьому стара система консервується, що може бути подано як відновлення цілісності та єдності вертикалі. Або стати «парламентом камікадзе», пішовши на найрадикальніші заходи і скориставшись унікальними можливостями, щоб оновити систему, зачепити яку не наважувалися 23 роки.
***
Цей матеріал опубліковано в №33 журналу Корреспондент від 22 серпня 2014 року. Передрук публікацій журналу Корреспондент в повному обсязі заборонений. З правилами використання матеріалів журналу Корреспондент, опублікованих на сайті Корреспондент.net, можна ознайомитися тут.