Мери найбільших українських міст гарячково готуються до чергових виборів - позачергові восени-2019 продавити не вдалося, у них є час захистити свої позиції. І шанси у них зросли.
Центральна влада стрімко втрачає рейтинги. Підсумки парламентських виборів надихнули правлячу політсилу, на Банковій в повний голос заговорили про можливі дострокові місцеві вибори - прямо восени 2019 року. І те, що до кінця серпня розмови тимчасово вщухли, не говорить ні про що. Але і мери себе в образу просто так не дадуть, пишуть Світлана Шмельова, Павло Харламов, Валерій Літонінський і Ольга Байвидович в №4 (844) журналу Корреспондент. У найбільших 35 містах країни живе понад 15 млн осіб, хоча офіційна статистика показує трохи меншу цифру. Бюджети цих міст в сумі важать більш як 178 млрд грн, з яких на Київ припадає майже третина цієї суми. І ось наш рейтинг міських голів - ми зважили і експертні думки щодо їхньої впливовості, і економічні можливості міських бюджетів, якими вони керують.
За два роки, що минули з нашого першого рейтингу міських голів, багато що змінилося в політичному ландшафті країни. У Раді - монобільшість. Ледь не відбулися дострокові місцеві вибори восени 2019 року, але, схоже, вже тепер дочекаються чергових восени 2020 року. Рейтинг правлячої партії стрімко падає. І восени-2020 року, схоже, знову буде модно йти на вибори міських голів самовисуванцем або від партії свого імені. Але найголовніше, стрімко змінюються правила гри і обсяги ресурсів, якими оперує міська влада. Ось з грошей-то і почнімо.
УСЯ СПРАВА В ГРОШАХ
Розпочата Петром Порошенком і його вірним зброєносцем Володимиром Гройсманом реформа децентралізації, схоже, не буде доведена до завершення. Точніше, не так: реформу децентралізації завершать централізацією фінансових ресурсів.
Можна що завгодно говорити про зміну норм Конституції, про нові правила гри через можливу появу так званих префектів, яким, схоже, буде дарований статус, схожий зі статусом сатрапа. Але все вичерпно ілюструється такою штукою, як міські бюджети.
Справа в тому, що міські бюджети, а точніше - їхня дохідна частина, формуються за рахунок двох основних джерел: власні кошти міста (це і частина податку на доходи фізосіб, і прибутки від комунальних підприємств, і податки на нерухомість, і багато чого ще), а також бюджетні трансферти. Ось ті трансферти - це гроші, які місто отримує з центру для вирівнювання умов життя жителів різних міст. Як це виглядає на практиці: якщо в столичному бюджеті-2020 на трансферти припало близько 1/8, то в неблагополучному Лисичанську - 42%, тобто не набагато менше від половини.
Коли реформа децентралізації набрала ходу, грошей у мерів під рукою суттєво побільшало - сумарний обсяг 35 найбільших міських бюджетів в 2019 році зріс майже до 196 млрд грн проти 177 млрд грн роком раніше. Ось тільки на 2020 рік виявилося, що все повернулося на круги своя: доходів тільки на 178 млрд грн заплановано. За рахунок чого скорочення? А за рахунок трансфертів: їх урізали приблизно на 55%. Тобто майже на 34,6 млрд грн на 2020 рік. І з цієї причини просіли доходи бюджетів в цілому - приблизно на 17,5 млрд.
Як же так? Адже трансферти скоротили на 34,6 млрд грн, а бюджети в цілому зменшилися лише на 17,5 млрд. Тобто власних доходів в бюджетах 35 найбільших міст стало майже на 17,1 млрд більше. Причини дві: місцева влада стала краще збирати гроші і ще допомогла інфляція.
Урізання міських бюджетів відбудеться не раптово. А тому, що міські бюджети вже стали інструментом передвиборної політики, як писав Корреспондент у статті про рейтинг-2019. Тоді вибухнув грандіозний скандал: в середині серпня стало відомо, що тодішній глава Офісу Президента Андрій Богдан попросив Кабмін пригальмувати належні містам платежі з центрального бюджету. Ці платежі, так звані офіційні трансферти, становили на той момент 32% доходів місцевих бюджетів у 35 найбільших містах.
Ідея пощипати міські бюджети опанувала мешканцями будинків на Банковій і на Грушевського, 12. Далі - більше: в підготовленому до осені проекті держбюджету-2020 частку трансфертів у доходах міських бюджетів було скорочено вже цілком офіційно. Якщо в бюджетах-2019 35 найбільших міст на трансферти припадало близько 32%, то в бюджетах-2020 року - в середньому близько 15,7%. Але не у всіх однаково - були і такі, де міськбюджет складається з трансфертів майже наполовину, а ось у Києва всього лише на неповні 13%. Це все видно в таблиці з економічними показниками.
Децентралізація? Частково так. Міста менше залежать від трансфертів, начебто до цього і йшли. Але диявол в деталях. А деталі складаються в тому, що скорочення трансфертів, тобто доплат з центрального бюджету, відбувається так стрімко, що міські бюджети в цілому скорочуються, - і це незважаючи на інфляцію, що зберігається.
Навіщо урізати доходи міським бюджетам? Для чого? Адже не секрет, що уряд все більше і більше функцій передає на місця - фінансування освіти, охорони здоров'я, доріг, інфраструктури.
Злі язики стверджують, що причина урізання пайка для міських бюджетів полягає не тільки в проблемах зі збором податків і зростаючими апетитами центральних структур. Ті самі злі язики охоче розмірковують про те, що мерів садять в передвиборний рік на голодний пайок з двох причин.
Причина перша: щоб той чи інший мер не міг влаштовувати атракціони небаченої щедрості і тим самим приписувати собі заслуги, за які виборець продовжить йому перебування в кріслі міського голови.
Причина друга: щоб той чи інший мер не міг трошки відпиляти бюджетного пирога для фінансування своїх особистих передвиборних витрат.
І те, і інше цілком ймовірно. І так само ймовірно, що після виборів трансферти повернуть на колишній рівень? Можливо. Але це не точно.
УСЯ СПРАВА В ПРЕФЕКТАХ
І ось всі ці ігри з міськими бюджетами більш ніж повною мірою узгоджуються з ідеєю не тільки зупинити реформу децентралізації, а й повернути її назад. Подейкують, що йдеться про систему префектур і префектів, з появою яких мери і навіть місцеві ради перетворяться в декорації, а реальну владу отримають префекти.
У такій ситуації виникає питання: а чи варто рубатися за крісло міського голови, якщо з цього крісла толком нічим не можна буде управляти. Та ще й з ресурсами стане гірше? Загалом, виходить рівняння з великою кількістю невідомих.
ЯК МИ РАХУВАЛИ
При розрахунку рейтингу ми розглядали дві категорії показників.
Перша категорія - це політична складова, яку 14 експертів оцінювали за такими напрямками:
- наявність підтримки міською радою;
- конструктивні відносини з центральною виконавчою владою;
- наявність групи підтримки в парламенті;
- конструктивні відносини з головою облдержадміністрації (так, це взаємопов'язано з другим пунктом, але багато голів ОДА мають свою точку зору, досить згадати спроби позбавити міського голову столиці повноважень глави міськдержадміністрації);
- медійність як загальнонаціональної фігури, тобто наскільки він відомий не тільки в регіоні, але і як самостійна політична величина.
Кожен з наших експертів провів велику роботу - виставив всім 35 учасникам рейтингу бали за кожним з п'яти перерахованих параметрів. Ми ці оцінки підсумовували і в підсумку отримали рейтинги політичного впливу. Як виявилося, наявність великої політичної ваги не гарантує перших місць в підсумковому рейтингу. Фінансові можливості теж важливі.
Особливо зазначимо, 14 експертів на 35 оцінюваних персон - цілком достатньо для якісного рейтингування. В цьому випадку ми отримуємо досить якісну картину, а необ'єктивність окремого експерта щодо окремого мера нівелюється майже повністю.
Друга група показників стосувалася оцінки економічної частини впливовості. Ось вони:
- сума доходів міського бюджету (тут і далі - в розрахунку на душу населення);
- сума офіційних трансфертів як з центрального, так і з обласного бюджетів;
- розмір бюджету громадських ініціатив (він же бюджет участі);
- доходи від податку на прибуток підприємств комунальної форми власності;
- доходи від податку на майно (нерухомість тощо).
Джерелом інформації для нас були вже прийняті місцевими радами міські бюджети на 2020 рік. Втім, була зроблена поправка - всі ці показники ми розглядали в розрахунку на душу населення, щоб максимально зменшити вплив розмірів міста на впливовість тієї або іншої політичної фігури. При цьому для Києва ми взяли не офіційну цифру населення столиці, а більш реалістичну - оцінну.
Перший з показників - сума доходів міського бюджету - був обраний тому, що впливовість міського голови залежить від сум, якими він може оперувати в інтересах жителів міста.
В Україні переважна частина податків збирається в центральний бюджет, і потім тільки частково ці гроші повертаються територіям у вигляді так званих офіційних трансфертів. Розмір цих виплат в розрахунку на душу населення в тому чи іншому регіоні свідчить одночасно про дві речі. По-перше, про те, наскільки міська влада зуміла домовитися з центральною. Так, є вирівнювання доходів місцевих бюджетів - там, де менше збирається місцевих податків і зборів, центральна влада доплачує. Але насправді різниця між регіонами за частиною щедрості центру очевидна. По-друге, чим більші трансферти, тим більше можливості у мера міста щось зробити для його жителів.
Розмір бюджету громадських ініціатив у розрахунку на душу населення - третій показник. Це невеликі суми. Але вони ілюструють готовність і здатність міського голови вступати в діалог зі своїми виборцями щодо того, які саме ініціативи, висунуті безпосередньо самими городянами, будуть профінансовані.
Доходи від податку на прибуток підприємств комунальної форми власності - це свідчення того, наскільки ефективна міська влада, наскільки якісно вона управляє міськими комунальними підприємствами. Ну і показник її некорумпованості. Чим більші податкові надходження за цією статтею - тим, очевидно, менше встигли вкрасти з тих підприємств.
Доходи від податку на майно (нерухомість тощо) - це суто місцевий податок (як і податок на доходи фізосіб). Але його ставка, на відміну від прибуткового, встановлюються місцевою радою. Ця ставка, як і якість збору цього податку, впливають на підсумкову суму надходжень. І насправді саме від міського голови в значній мірі залежить те, скільки цей податок принесе грошей до міського бюджету, а потім городянам.
Економічний і політологічний компоненти ми враховували з питомою вагою 0,6 і 0,4. На виході отримували рейтинговий коефіцієнт. Відповідно до рейтингових коефіцієнтів і формувався рейтинг.
І ХТО ПРИЗЕРИ-2020
Як і роком раніше, перше місце - за Києвом, друге - за Дніпром. Мер столиці - особлива позиція. Рубка навколо цього крісла вихлюпнеться на загальнонаціональний рівень, безсумнівно. І не тільки тому, що столичний бюджет на 2020 рік - понад $2 млрд в еквіваленті за поточним курсом. А ще столиця є майданчиком для вирішення загальнонаціональних конфліктів - два Майдани це показали цілком вражаюче: хто контролює Хрещатик і Липки - той тримає панівні висоти. Крісло міського голови столиці - відмінний трамплін для потрапляння й на Банкову теж.
І тому спроби Банкової посадити в крісло мера більш зручну фігуру - більш ніж вірогідні.
Друге місце зберіг за собою дніпровський мер Борис Філатов, який довів на ділі, що якщо міцно тримаєш кермо, то можна і ризикнути на політичних віражах. Зберіг третє місце мер Харкова Геннадій Кернес, у якого більш ніж ймовірні шанси втримати своє крісло.
І дивовижний результат львівського мера: Андрій Садовий перемістився з 11-го на четверте місце - ось що животворящий компроміс з новим Президентом робить.
Юрій Вілкул (Кривий Ріг) змінив четверте місце на п'яте. Ну і що, що це екс-«регіонал»? Кривий Ріг - батьківщина Президента, до нього особлива увага. А значить, у Вілкула - особливі можливості.
ХТО ОЦІНЮВАВ МЕРІВ
Сергій Литвинов, заступник директора Центру соціальних технологій Соціополіс; Андрій Миселюк, політолог, директор Інституту соціально-політичного проектування Діалог; Олександра Решмеділова, політичний аналітик; Олексій Голобуцький, заступник голови Агентства моделювання ситуацій; Ірина Тиран, політичний експерт; Світлана Кушнір, політичний і економічний оглядач, дослідник некомерційної організації Reputation Lab; Євген Магда, директор Інституту світової політики; Дмитро Воронков, політичний оглядач; Альберт-Лейзер Фельдман, засновник Інституту розвитку громадянського суспільства ім. Голди Меїр; Ігор Рейтерович, політолог; Олександр Мусієнко, керівник Центру військово-політичних досліджень.
А також представники редакції Корреспондента - оглядач Валерій Літонінський і головний редактор Олександр Крамаренко.
Редакція дякує Павлу Харламову (Гроші) за допомогу в аналізі бюджетних показників і участь в опитуванні як експерта.